在城市社区治理中发挥社会组织的积极作用
张良
在加快社会建设的大背景下，社区发展必须更多地发动社区居民参与社区管理，更多地调动社会力量提供公共服务，更多地整合社会资源形成合作治理，社会组织的不断成长和有效作用是实现上述任务的重要条件之一。
一、社会组织在城市社区治理中的主要作用
近年来，越来越多的社会组织参与到社区治理中。相比较于行政组织，社会组织更加贴近居民生活、更易把握居民需要、其提供的服务更具针对性和适应性，在发展社区治理、推动居民参与、提供公共服务等方面具有独特的优势。社会组织的有效运作和功能发挥，使社区发展的制度框架、政策体系更加富于弹性和柔性。从上海社区治理实践来看，社会组织的积极作用主要体现在以下四个方面：
第一，社会组织是政府与社区居民之间的桥梁和纽带
在和谐社会建设中，政府逐步把一些社会管理职能交给社会组织，社会组织开始承担起政府不应承担也无力承担的职能。在社区发展中，社会组织在政府与分散的居民群众之间形成中介载体，社会组织既能够代表所属群体的利益要求起到下情上传的作用，又能够起到把党和政府的方针政策上情下达的效果。上海新华社区按照“凝聚参与、推动参与、扩大参与”的思路，整合社区内社会组织资源组建“葫芦缘议家社”，设有社长1名、议员32名，对社区发展中居民关心的问题共商共议，并向政府有关部门反映居民的要求，推动相关问题的解决，保证居民在共约共享中行使自身的权利，形成了通过民主协商解决社区问题的共治机制。
第二，社会组织是社区调解社会矛盾的缓冲带
在社会转型的大背景下，社区作为社会的基本单元成为社会成员活动的主要区域，社区汇集着多样的社会人群，管理着大量的社会事务，体现着不同的利益要求。由于利益转移及利益分化而形成的社会矛盾和社会问题沉淀到社区层面，社区又成为社会矛盾和社会问题的集聚地。当然，社区中存在的大部分矛盾并非对立性和对抗性矛盾，单纯采用法律或行政手段并不一定是最为有效的。建立制度化的利益协调机制和沟通对话渠道对于缓解矛盾是更为行之有效的办法，而社会组织就是制度化的利益协调机制和有效的沟通对话渠道的构成要素。上海曹杨社区整合相关资源建立公益性社会组织：曹杨社区人民调解工作室。调解员主要由社区离退休干部、专业司法人员组成，他们大部分生活或工作在本社区，既了解社区居民的状况，也为社区居民所熟悉，对于社区居民中各类矛盾的起因了解更具体，调解更到位，效果也更明显。他们在工作实践中总结出了“八诊”工作法，即“预诊”下基层、“门诊”解民忧、“听诊”抓疏导、“急诊”化矛盾、“出诊”重调处、“会诊”破难题、“巡诊”剖个案、“复诊”查反馈，对有效化解社区内的各类纠纷、保持社区稳定起到了十分重要的作用。
第三，社会组织是社区发展公益事业的生力军
发展社会公益事业是政府的重要责任，但是，由于行政部门具有标准性和统一性的特点，不能充分提供个性化、差异化的服务，许多公益事业由行政部门直接组织实施可能达不到最好的效果。因此，政府必须转变职能，把社区公益服务事业的具体运作和实际操作交由社会组织承担，充分发挥社会组织专业化、效率化和个性化的优势。上海曹杨社区按照“政事、政社分离”的原则，培育公益卫生保洁服务社，把原来由政府直接承担的社区卫生事务及公益卫生服务（如“四害”消杀、滋生地控制、虫害防治、社区虫情监测等）等社会公益事业分离出来，通过打包项目、计划预算、购买服务等形式交由公益卫生保洁服务社承担，形成了一支稳定的卫生除害、卫生保洁的专业化队伍，提高了社区卫生除害的总体能力。
第四，社会组织是提高社区居民自治水平的助推器
由于社会管理体制的重心下沉，社会公众的新需求大部分要落在社区得到实现，社区承担了满足公众需求的重要责任，同时，社区居民的需求日益多样化、个性化，对公共服务提出了许多新的要求。社会组织所具有的自治机制、社会资本和组织网络等优势，能够满足社区不同群体的多样化需要，有助于在社区居民之间重建关系、发展技能、分享知识，取得共识，进而提高社区居民的自治水平。上海真如社区按照“社会化运作”的理念开展社区扶贫帮困工作，在扶贫帮困资助家庭的确认和资助额的确定中，由社会组织负责对申请扶贫帮困资助的评估。在居民家庭提出申请后，经过所在居委会初步核实，由社会组织对申请进行核实、讨论和评估，确定是否予以资助及资助额，其评估结果报街道社保科核定，再经区民政局备案后最终确定。评估人员由居民区书记、居委会主任、爱心人士、居民代表、曾受资助居民等组成。社会组织负责评估工作使社会救助回归社会性和慈善性的本质，提高了居民对社区的认同感和参与自治的积极性。
二、在城市社区治理中进一步发挥社会组织积极作用的对策
第一，增强认识，提炼发挥社会组织作用的基本思路。充分发挥社会组织在社区治理中的积极作用，是我国经济社会发展进入到新的阶段所提出的新要求、新任务。要从增强党的凝聚力和政府感召力的高度出发，增强对培育发展社会组织重要性的认识，积极探索、认真试点、不断总结，提炼出发挥社会组织积极作用的基本思路，为社会组织的成长发展和作用发挥确定方向。上海许多社区在实践探索中形成了有效的工作思路，如：“政府推动、党建渗透、民间运作、社会参与”的社会组织培育发展思路；“党组织为领导层、居委会为议事层、社工站为做事层”的居民区管理思路；“社会组织进一步、党和政府退一步”的腾出社会组织作用空间思路；“围绕大局、着眼发展、以人为本、服务群众、整合资源、共建共享、循序渐进、用于改革”的加强群文团队建设思路等。
第二，建立枢纽，形成促进社会组织发展的管理合力。在社会组织成长发展中，一方面因其具有民间性质而要求注重自身的独立，另一方面其发展能力相对较弱，特别是目前社区范围内的社会组织处于相对分散、弱小状态，需要政府部门提供必要的服务和管理。但是，传统政府行政管理中条线分割的问题，难以适应具有横向发展特点的社会组织的要求，因此，必须根据社会组织的特点构建新型管理体制。上海一些社区按照“以民管民”的原则，建立新型的社会组织管理枢纽，例如，民办非企业性质的民间组织服务中心、准社团性质的创业者联合会、行业联谊会、群文团体联合会等，旨在动员和依靠社会力量加强社会组织的培育发展和规范管理，引导和促进社会组织健康发展，密切社会组织之间的联系和信息交流，推进社会组织的自律与互律，扩大社会组织与其他组织之间的交往与合作，同时争取政府有关部门和社会各界的支持。
第三，分类指导，提供发挥社会组织作用的资源支持。着眼于社区发展的新要求和社会组织自身发展的需要，以满足社区居民不断增长的多元化需求为目标，坚持对口培育、分类指导的原则，重点培育专业化社会组织，协助政府管理社区、服务社区。政府应根据社会组织的不同类别和状况，采取“补贴+奖励+购买”等方式，提供人才、资金、场地等资源条件支持。
第四，强化建设，激发社会组织作用发挥的内在活力。社会组织积极作用的发挥取决于其所具备的内在动力和活力，需要通过加强组织建设注入持续的动力并激发出活力。要按照自我组织、自我管理、自我教育、自我发展的“四自”原则，进一步加强社会组织的制度建设和能力建设，完善管理体制、治理机制、决策程序、财务制度。
第五，完善监督，构筑规范社会组织发展的制度保障。由于社会组织自身的自发性，在发展初期有可能出现一些不规范的现象，有时甚至会出现利用社会组织的身份谋取自身利益的现象，这种“第三部门失灵”现象在相当程度上损害了社会组织的形象和声誉，因此，对社会组织进行多方面监督是十分必要的。通过制度创新和载体构建形成有效的监督机制，例如，社会组织重大活动报告制度、社会组织信息联络员制度、社会组织负责人培训制度、社会组织档案管理制度等，及时掌握社会组织发展动态信息，从源头上匡正社会组织的公益性和公平性。
（作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院）